Les interventions extérieures de la France

Les interventions extérieures de la France

Général (2s) Robert Carmona
3 novembre 2016

La France est engagée depuis 2008 dans de nombreuses opérations extérieures.

Depuis 2011, des opérations majeures en termes de durée et d’intensité ont été menées parfois simultanément: Harmattan, en Libye (2011-2012), Serval, au Mali (2013–2014), à laquelle a succédé Barkhane étendue à la bande sahélo-saharienne, toujours en cours, Sangaris en République centrafricaine, lancée en décembre 2013 qui devrait arriver à son terme d’ici la fin de l’année et Chammal en Irak et en Syrie, lancée à l’été 2014, toujours en cours.

Ce niveau d’engagement inédit mérite une attention particulière. A cet effet, un groupe de travail du Sénat s'est efforcé de dresser un bilan de huit années d'interventions militaires extérieures . Ces huit années correspondent à une période englobant deux Livres blancs sur la sécurité et la défense nationale et deux Lois de programmation militaire qui sont les documents de référence qui encadrent la politique de la défense. 

Nous livrons dans cet article les principales conclusions de ce groupe qui ont été publiées sous la forme d'un rapport sénatorial.

 

DÉFINITION DE L'INTERVENTION EXTERIEURE (LPM 2014-2019 )

« L'intervention extérieure a pour objectif d'assurer, par la projection de nos capacités militaires à distance du territoire national, la protection de nos ressortissants à l'étranger et la défense de nos intérêts stratégiques et de sécurité, comme de ceux de nos partenaires et alliés ; elle doit nous permettre d'exercer nos responsabilités internationales » (§ 1.3.3.).

Les Opex sont restées dans le cadre défini par les Livres blancs

La quasi-totalité d'entre elles concernent des crises intérieures à des États et sont motivées par des raisons humanitaires de protection des populations civiles, par la nécessité de mettre un terme à des conflits intérieurs à la demande des autorités d’un État ou du CSNU, par la lutte contre le terrorisme, pour apporter du conseil et de la formation aux forces armées et de sécurité d’États fragiles et pour se substituer à des États défaillants et assurer la sécurité en mer.

Les Opex sont restées situées sur l’arc de crise, défini par les Livres blancs: Afrique de l’Ouest, RCA, Moyen-Orient.

Elles respectent la légalité internationale : soit une demande d’aide d’un Etat souverain menacé (légitime défense collective), soit une résolution du CSNU, soit l’affirmation de la légitime défense individuelle (en Syrie contre Daech).

Elles sont menées, seules ou en coalition (Pamir, Harmattan, Chammal), très rarement au sein d’une force des Nations unies.

Lorsque nous décidons seuls, nous agissons souvent de conserve avec des forces régionales ou des forces des Nations unies, auxquelles nous souhaitons passer le relais pour prendre en charge tout ou partie des opérations de stabilisation (Mali, RCA).

En Opex, les forces armées sont engagées au delà des contrats opérationnels

Le niveau d’engagement de nos forces se situe au-delà du contrat opérationnel pour les opérations de gestion des crises, avec une forte sollicitation sur les effectifs (jamais en dessous de 7500 en moyenne annuelle depuis 2008, mais avec des pics ponctuels d’engagement à l’exception de Daman/FINUL et de la présence de quelques officiers dans des états-majors simultanés pouvant atteindre 14000 hommes et d’importants déploiements en matériels.

 

UNE FORTE SOLLICITATION EN EFFECTIFS ET UN DÉPLOIEMENT IMPORTANT DE MATÉRIELS

La situation est encore plus tendue lorsqu'on s'intéresse aux « pics », donc au nombre le plus élevé de militaires engagés simultanément au cours de l'année et qui ont pu atteindre plus de 14 000 en 2011 (Afghanistan, Harmattan) en 2013 (Serval) et en 2014 (Serval/Barkhane, Sangaris) sans jamais descendre en dessous de 9 400.

 

UNE TENSION ACCRUE PAR LE DÉPLOIEMENT SUR LE THÉÂTRE NATIONAL

Le déclenchement, sur le territoire national de l'opération Sentinelle au lendemain des attentats du 7 janvier 2015 mobilise en permanence 10 000 militaires sur le territoire national ce qui crée des tensions sur l'organisation des rotations et sur la préparation opérationnelle des unités. Ainsi l'Armée de terre qui est la plus sollicitée a-t-elle dû faire évoluer son cycle d'activité qui est passé à 5 temps sur 24 mois pour intégrer l'ampleur de ce nouvel engagement.

Cette situation est aggravée par la concomitance d’un engagement désormais fort sur le territoire national (Sentinelle) et par les caractéristiques particulières des théâtres sur lesquels les forces sont engagées:

  • éloignement, extension nécessitant d’importants moyens en aéromobilité, ravitaillement en vol, systèmes de conduite, organisation logistique ;
  • climat, terrain, mode et rythme des actions éprouvantes pour les matériels et les personnels ;
  • durée et simultanéité: 2 voire 3 théâtres d’opérations majeurs.

 

DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS EXIGEANTES

Au-delà de la mise en œuvre complète, voire au-delà de ses limites du contrat opérationnel, les caractéristiques particulières des opérations engagées font peser sur les armées des contraintes fortes, qui peuvent altérer leurs capacités en opération, mais aussi et plus sûrement peser sur la régénération des forces comme du matériel et à terme sur leur endurance. Ces caractéristiques portent sur la dispersion et l'étendue des théâtres, leurs spécificités intrinsèques, la simultanéité des opérations engagées et l'évolution des modes d'action ennemis qui obligent des adaptations tactiques et techniques.

DISPERSION ET ÉTENDUE DES THÉÂTRES

  • Des théâtres multiples
  • Des théâtres éloignés de la métropole et discontinus entre eux
  • Des théâtres particulièrement étendus

UN SYSTEME DE CONDUITE DES OPERATIONS EFFICACE

La dispersion et l'extension des théâtres nécessitent un système de conduite des opérations efficace, reposant sur des centres de commandements situés en France au niveau stratégique (CPCO), sur les théâtres (COMANFOR) au niveau opératif, la conduite des opérations pouvant être déléguée à un niveau infra ou supra (cas des opérations aériennes menées dans la BSS qui sont coordonnées et planifiées depuis le Commandement de la composante air de la force interarmées de l'Afrique centrale et de l'Ouest situé sur la base de Lyon-Mont-Verdun). Elle doit pouvoir s'appuyer sur un réseau de communications robustes, ce qui suppose le déploiement de systèmes, de matériels et la mise à disposition de capacités, notamment satellitaires.

En coalition, la conduite sera réalisée par un centre de commandement spécifique (Commandement OTAN à Naples pour l'intervention en Libye ou Commandement de l'opération Inherent Resolve pour une partie des opérations en Irak et en Syrie, la France fournissant des personnels et des moyens à ces centres de commandements).

  • Aéromobilité et ravitaillement en vol : deux besoins criants
  • Une organisation logistique déterminante
  • Nécessité de bascules des forces
  • Un prépositionnement indispensable

Enfin, l'éloignement des théâtres rend essentiel le prépositionnement de forces dans les zones d'intérêt, elles permettent une montée en puissance très rapide soit au moment de l'entrée en premier sur un théâtre, soit pour un renforcement immédiat en cas de dégradation de la situation au cours d'une opération de stabilisation, soit pour disposer de bases pour des opérations aériennes ou maritimes.

 

DES THÉÂTRES D'OPÉRATION ÉPROUVANTS ET DIFFICILES PAR   LEURS CARACTERISTIQUES PHYSIQUES

Des contraintes supplémentaires

Dans des conditions climatiques et géologiques difficiles (chaleur, vent de sable, dureté du terrain), les forces doivent être particulièrement endurantes, entraînées et aguerries. L'éloignement des zones de combats rend nécessaire une organisation spécifique du soutien santé.

 

DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS SIMULTANÉES ET CUMULATIVES

Des crises qui durent

L'opération Harmattan conduite du 17 mars au 31 octobre 2011, sans intervention de forces au sol, apparaît comme une exception avec une durée de 7 mois et demi. Les autres opérations dans lesquelles la France était engagée en 2008, ou dans lesquelles elle s'est engagée depuis, ont une durée largement plus importante :

La difficulté de la sortie de crise

Nombre de ces opérations sont des opérations de stabilisation ou comportent un volet de stabilisation, la sortie de crise suppose un niveau de sécurité minimal pour permettre de passer le relai à une force multinationale (ou s'en désengager) ou aux forces locales, mais même dans ce cas, cela conduit souvent à rehausser la participation française dans la force multinationale, à participer activement à la formation des forces locales et à renforcer les forces prépositionnées dans le voisinage. La sortie de crise n'est plus immédiate, elle s'étale dans la durée, sur plusieurs mois, voire années (Afghanistan).

Du « hit and run » à la « bridging opération » ou de la difficulté à passer le relai : le passage du témoin en douceur...

Les succès militaires de l'opération en Libye, mais les dommages collatéraux que l'absence de projection au sol et l'impossibilité de construire un programme d'assistance avec les gouvernements libyens successifs ont apportés (dissémination des stocks d'armes dans le Sahel et au-delà, au profit de groupes terroristes armés, désordres politiques internes et implantation de groupes terroristes opérant sur ou à partir du territoire libyen...) ont montré les limites des opérations réduites à de simples frappes, projection de puissance sans projection de forces (« hit and run »), le concept actuellement en cours dans la doctrine française s'apparente au concept de « bridging operation », opération-relais ; l'objectif étant de limiter, après une projection de puissance aux moyens de forces aériennes ou terrestres, la projection d'une force trop nombreuse en effectif et de passer le relai pour la phase de stabilisation à une force multinationale.

Cette transition, qui dépend à la fois de la situation sécuritaire et politique sur le théâtre, mais aussi de la vitesse de génération de la force multinationale, de son déploiement et de l'acquisition de sa capacité opérationnelle, est souvent plus longue que prévue.

 

D. DES MODES DE COMBAT QUI ÉVOLUENT

Les caractéristiques nouvelles de l'ennemi

a) L'adversaire se présente sous des formes différentes : des modes de combat hybrides

Selon les théâtres d'opérations, l'adversaire présentera des visages différents. Il pourra s'agir de structures militaires étatiques ou de même niveau (forces armées libyennes en 2011, Daech après la conquête de Mossoul et d'une grande partie de l'Est de la Syrie et du Nord-Ouest de l'Irak). Il s'agira le plus souvent lors d'opérations de gestion de crise de forces organisées en milices ou forces supplétives ou de groupes combattants irréguliers (coalition de groupes armés au Mali au moment du déclenchement de Serval, forces de la Séléka et groupes anti-balaka en RCA), au sein desquels les terroristes (AQMI, Mujao, Al-Morabitoune au Mali), comme les réseaux de criminalité organisée sont présents.

Il pourra s'agir selon les moments de forces agissant successivement ou simultanément en utilisant des modes d'actions militaires ou terroristes (Daech au Levant, et dans une moindre mesure certains groupes armés au Mali agissant par petits groupes ou en rezzou). Les spécialistes estiment que ces modes de combats hybrides ont tendance à se développer, y compris dans des conflits plus traditionnels, de nature inter-étatiques (conquête de la Crimée par la Russie sur l'Ukraine).

b) Une occurrence croissante à faire face à des adversaires asymétriques et au durcissement des crises

Nos forces, notamment au sol, sont confrontées à des adversaires asymétriques mais qui sont déterminés117(*), souvent portés par une idéologie, et qui cherchent à compenser l'avantage technologique de nos forces par l'utilisation de modes d'action particuliers voire hors norme, notamment terroristes, (EEI118(*), voitures piégées ou véhicules suicides) parfois sur les arrières des dispositifs amis (attentats de Bamako, Ouagadougou, Grand Bassam pour AQMI ou Al-Morabitoune), voire sur le territoire national pour Daech.

c) Un adversaire qui refuse le contact et se fond dans la population

Les adversaires agissant individuellement ou en petits groupes bénéficient de la connaissance du terrain et sont souvent imbriqués dans la population civile, avec laquelle ils peuvent avoir des liens familiaux, tribaux, sociaux. Ils auront tendance dans les phases de stabilisation à éviter le combat frontal qui leur est défavorable et à conduire leurs actions militaires en dehors du droit de la guerre (avec une exacerbation de la violence comme le montre la propagande de Daech ou, pour des raisons plus complexes, les exactions commises par les groupes armées en RCA).

Ses imbrications dans la population, conduira davantage l'opération militaire à contenir ou à neutraliser l'action de l'adversaire qu'elle ne permet de le détruire en raison des risques de dommages collatéraux et de leurs conséquences sur l'acceptation de l'intervention

L'utilisation massive des technologies de l'information et de la communication

Le recours aux technologies modernes confère à nos forces un avantage évident en opération, notamment en matière de renseignement, de communication et de « numérisation du champ de bataille ». Il en améliore l'efficacité et réduit leur vulnérabilité.

Il en accroît aussi la dépendance et peut conduire à un affaiblissement en cas d'indisponibilité des outils119(*). Dans des conditions climatiques extrêmes, la robustesse de certains équipements peut être insuffisante. Leur trop grande utilisation peut saturer les réseaux ou ralentir les communications120(*). La rusticité et la capacité des forces à contourner les défaillances technologiques, ou à agir en leur absence, restent des qualités à cultiver pour réduire leur vulnérabilité.

Ces opérations mettent en évidence la persistance des lacunes capacitaires qui ne seront comblées que très progressivement, et qui sont les conséquences de la priorité donnée à la disponibilité opérationnelle du matériel en Opex et sa détérioration en métropole, qui affecte la préparation opérationnelle des forces, déjà mise à mal par Sentinelle.

 

Les forces armées ont donc des difficultés à se régénérer. Cette situation de tension ne peut s’inscrire sans risque dans la durée.

Le Président de la République a pris des mesures pour arrêter les déflations d’effectifs et amorcer une légère remontée en puissance. Elles doivent être confirmées en LFI et confortées.

Il est peu probable, compte tenu de la « conflictualité » du monde et des menaces, que nous soyons, à l’avenir, moins engagés en Opex, d’où la nécessité de réétudier les contrats opérationnels et d'en tirer les conséquences nécessaires sur le format et es moyens.

Une remontée en puissance qui, par construction, s’étalera sur plusieurs années, est indispensable. 

Les opérations sont réussies sur le plan militaire, mais la stabilisation souffre de la qualité opérationnelle limitée des soutiens internationaux, de l’étirement des processus de transition et de la lenteur du redressement économique.

La plupart des opérations commencent par des actions de coercition, généralement conduites avec succès, grâce à une boucle décisionnelle courte et performante et un outil militaire efficace disposant d’un large spectre de capacités.

Ces réussites confortent l’image de la France et soutiennent ses exportations d’armement.

Les opérations de stabilisation qui leur succèdent, par construction et par nécessité (voir le contre-exemple de la Libye), et s’étirent dans la durée sont menées en mode coopératif avec des forces régionales ou multinationales pour pallier le manque d’effectifs à déployer et asseoir leur légitimité 

Leur qualité opérationnelle est discutable, ce qui nous contraint souvent à rester plus longtemps que prévu sur les théâtres d’opérations ou à les renforcer.

Les forces des Nations unies ont une génération lente, des mandats trop limités, des équipements insuffisants, un niveau opérationnel et une combativité médiocres 

La formation des forces locales par les missions de l’Union européenne n’est pas suffisante sur le plan opérationnel (ex.Mali) et leur équipement ne peut être financé dans ce cadre.

La stabilisation est dépendante de l’amorce d’une transition politique et du redémarrage économique du pays. Autant d’éléments sur lesquels nous ne disposons pas d’une maîtrise totale, mais seulement d’une capacité d’influence qu’il ne faut pas hésiter à utiliser avec fermeté.

Les opérations militaires sont insuffisamment soutenues par une approche globale préparée en amont et coordonnée

L’intervention militaire est nécessaire pour arrêter la violence et faire évoluer le rapport de force, mais elle n’est pas en elle-même une solution à la crise.

Au-delà, il faut être présent par le déploiement des moyens civils nécessaires à la stabilisation et à la reconstruction.

Ce concept d’approche globale, largement exposé dans les Livres blancs est difficile à mettre en œuvre, en raison du fonctionnement en silo des administrations et de la faiblesse de l’interministérialité.

Les task forces mises en place par le MAEDI, peu nombreuses, sont des organes de concertation et de suivi, plus que de pilotage et de décision

Seule, la concentration des moyens au sein du Centre de crise constitue une ébauche pour les mesures urgentes mais avec de faibles moyens.

La coordination stratégique par le SGDSN reste conceptuelle et peu opérationnelle, elle a besoin d’un « bras armé ».

Un financement interministériel conforté

La France a consacré un peu plus d’un milliard d’euros par an aux Opex de 2008 à 2015, soit 0,25 % des dépenses de l’Etat.

Ces dépenses, difficilement prévisibles, sont soumises à un mode de financement particulier en gestion qui, préserve a minima les budgets de fonctionnement et d’équipement des armées.

Néanmoins,un certain nombre de coûts ne sont pas intégrés.

Un contrôle parlementaire affermi

La réforme constitutionnelle de 2008 a permis une information du Parlement, complétée par une procédure d’autorisation de la prolongation de l’opération au-delà de quatre mois.

Depuis 2008, les opérations soumises au nouveau dispositif ont toujours donné lieu à une déclaration du Gouvernement en séance publique suivie d’un débat. Le Parlement, appelé à se prononcer sur les interventions ayant débuté depuis plus de quatre mois, en a toujours autorisé la prolongation. Ce dispositif constitue une augmentation « significative » des pouvoirs de contrôle du Parlement ; pour autant, le choix des modalités revient à l’exécutif.

Les Commissions chargées de la Défense ont été informées, mais sans référence à l’article 35, alinéa 2 et, en conséquence, l’exécutif s’est dispensé d’organiser un vote d’autorisation de prolongation ultérieure.

Ces modalités ne permettent pas d’organiser des votes réguliers sur la prolongation des Opex. Alors que certaines peuvent durer plusieurs dizaines d’années, elles ne feront de fait l’objet que d’une seule autorisation initiale, forme de « clause d’éternité».

Parce que nos armées agissent pour défendre nos valeurs et notre politique étrangère, il est important qu’elles puissent bénéficier régulièrement du soutien explicite de la souveraineté nationale par l’intermédiaire de ses représentants. L’initiative ne peut en revenir qu’à l’exécutif, sauf à modifier les équilibres constitutionnels.

En revanche, il est indispensable de mettre en œuvre les dispositions de l’article 4 de la Loi de programmation militaire 2014 -2019 qui prévoit un débat annuel sur les Opex.

 

Principales propositions 

Proposition n°1:

Réétudier le contrat opérationnel attaché aux opérations de gestion de crises, en tirer les conséquences sur le format, l’équipement et la préparation opérationnelle et apporter les moyens budgétaires nécessaires.

En conséquence, se donner comme objectif, aux termes de la prochaine LPM, de tendre vers la norme OTAN des 2% du PIB comme la France s’y est engagée au sommet de Newport en 2014.

 

Proposition n°2:

Prendre en compte dans la LFI les décisions récentes relatives aux effectifs et aux équipements pour amorcer ainsi la remontée en puissance.

 

Proposition n°3: 

Améliorer le maintien en condition des matériels.

Renforcer les équipes chargées de la maintenance et améliorer les systèmes de liaison entre les personnels chargés du MCO, qu'ils soient sur les théâtres d'opérations ou en métropole et y associer les industriels.

Réexaminer la politique d'acquisition des lots de pièces de rechange et des lots de déploiement.

 

Proposition n°4: 

Agir au sein des Nations unies en faveur de forces Casques bleus plus robustes et plus efficaces.

Influer sur les Nations unies pour la constitution d'une force permanente de 15 000 hommes et, en son sein, celle d'une force d'intervention rapide opérationnelle et permanente susceptible de déployer en quelques jours 2 000 hommes et leurs équipements sur une zone de crise à la demande du CSNU.

Adapter les mandats des forces des Nations unies en élargissant leurs capacités à mener des actions offensives contre les groupes armés irréguliers .

Identifier dès avant les conférences de génération de forces, les unités des forces armées nationales susceptibles d'apporter de la puissance aux forces des Nations unies et intégrer certaines d'entre elles à la force d'action rapide à constituer.

Inviter les Nations unies à renforcer la préparation opérationnelle de leurs forces en instaurant des cycles de formation par les forces armées des États disposant de capacités opérationnelles reconnues. Créer un fond spécifique des Nations unies pour financer ces formations .

Renforcer la coopération structurelle et opérationnelle avec les États contributeurs aux opérations de maintien de la paix sur les théâtres d'opérations où la France conduit une Opex .

 

Proposition n°5 

Inviter l'Union européenne à déployer les « battle groups » et, en particulier, les corps européens déjà activés, pour des opérations de stabilisation dans la zone d'intérêt européenne.

 

Proposition n°6:

Améliorer la formation délivrée aux forces armées locales dans le cadre des missions EUTM.

 

Proposition n°7: 

Améliorer l'approche globale au niveau stratégique, pour mieux intégrer les actions diplomatiques, militaires et d'aide au développement comme éléments de prévention des conflits et de gestion des crises.

Conforter le rôle du SGDSN pour la mise en œuvre de la réflexion stratégique sur les zones d'intérêt (stratégie Sahel).

Nommer un représentant spécial par théâtre d’opérations chargé de piloter l’accompagnement des opérations civiles.

Renforcer les moyens budgétaires dédiés à l’accompagnement des opérations

Militaires extérieures et au post-crise.

Créer une facilité de prévention et de sortie de crise gérée par l’AFD et lui affecter 1/3 à 1/2 de l’abondement annoncé de 370 millions d’euros des crédits d’aide au développement.

Évaluer les dépenses réalisées et étudier le financement interministériel des surcoûts de l’approche globale des Opex.

 

Proposition n°8:

Sécuriser le financement interministériel des opérations extérieures et, en parallèle et selon la même logique, le financement interministériel pour les opérations intérieures .

Améliorer la nomenclature des dépenses prises en charge au titre des surcoûts Opex pour y inclure certaines dépenses actuellement non prises en compte (comme par exemple, le vieillissement prématuré du matériel) .

Mettre en place des agrégats permettant le suivi des coûts pour le régime des pensions des militaires, pour celui des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et pour le régime de l'action sociale des militaires, des dispositions spécifiques dont ils (ou leurs ayants-cause) bénéficient, en raison de leur participation à des Opex.

 

Proposition n°9:

Affermir le contrôle parlementaire

Mettre en œuvre l’article 4 de la LPM 2014-2019 qui prévoit un débat annuel sur les OPEX.

Lancer la réflexion sur l’opportunité d’une nouvelle validation parlementaire des interventions militaires à l’étranger au-delà de celle des quatre mois

Dans cette perspective, construire une méthodologie d'évaluation et de contrôle des opérations extérieures et mettre en place, au sein de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, un rapporteur ou des rapporteurs permanents chargés de préparer un débat annuel sur les OPEX .

 

Robert Carmona

 

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