Évolution du rôle de l'OTAN

Évolution du rôle de l'OTAN

Général (2s) Robert Carmona
2 septembre 2016

( Étude du Rapport de l'Assemblée nationale du 3 février 2016 sur l'évolution du rôle de l'Otan présenté par les députés Gilbert Le Bris et Philippe Vitel).

Si nous débattons souvent de l’Europe de la Défense, notre participation à l’Alliance atlantique fait moins régulièrement l’objet de discussions. Celle-ci suscite pourtant un certain nombre d’interrogations, qu’il s’agisse du bilan de notre retour au sein du commandement militaire intégré de l’OTAN, de la vision stratégique de cette institution ou de la perception qu’ont les États-Unis de leur rôle dans la politique de défense de l’Europe dans le contexte de leur réorientation vers l’Asie. La France est un membre actif de l’OTAN, qui pour nombre de nos Alliés est un acteur essentiel de la défense de l’espace européen, notamment en raison des manifestations de sa puissance militaire exercées par la Russie.

L’OTAN, qui à nos yeux désigne autant l’Alliance politique que l’Organisation militaire, demeure trop méconnue dans notre pays, même au sein de l’Assemblée nationale, et pâtit encore d’une image très négative, celle d’une institution « à la botte des États-Unis ».

Personne ne peut douter de notre soutien à la permanence de l’Alliance. Ce soutien n’est pourtant pas partagé par l’ensemble des Français, comme en témoigne la vigueur des débats concernant la réintégration de la France dans le Commandement militaire intégré de l’OTAN en 2009 ainsi que, ces jours-ci, les interrogations relatives au projet de loi approuvant le Protocole de Paris sur le statut des Quartiers Généraux militaires internationaux créés en vertu du Traité de l’Atlantique Nord

Critiquée, assez méconnue, l’OTAN demeure pourtant un élément essentiel de la sécurité européenne et, plus largement, de la sécurité mondiale. L’essor de ses interventions « hors zone », au premier rang desquelles l’intervention en Afghanistan et sa participation aux actions menées sur le flanc sud, confortent la pertinence du maintien d’une Alliance forte.

 

Le rapport de l'Assemblée a donc un triple objet.

Il comporte en premier lieu une dimension pédagogique. En effet, l’OTAN demeure assez méconnue. Il est donc essentiel, d’exposer son fonctionnement, son histoire, son évolution.

En second lieu, ce rapport tente d’évaluer la place de la France dans l’OTAN. Notre pays a,eneffet, une relation particulièreavec cette organisation. Membre fondateur de l’Alliance, la France a quitté le commandement militaire intégré de l’Organisation en 1966, sur la décision du général de Gaulle. Toujours membre de l’Alliance politique, nous avions engagé un lent processus de rapprochement de l’organisation militaire au début des années 1990, aboutissant à la réintégration au sein du commandement militaire intégré en 2009, sur la volonté du président Sarkozy. Cette réintégration a été confirmée par le président Hollande, à la suite de la remise, le 14 novembre 2012, du rapport de M. Hubert Védrine sur les conséquences du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la Défense.

Enfin, la dernière partie de ce rapport est consacré à l’avenir de l’OTAN, en proposant un regard français sur le rôle que l’Alliance pourrait être amenée à jouer. La résurgence d’une menace à l’est, l’ancrage d’un front au sud et au Moyen-Orient en raison de la menace terroriste et l’apparition de nouvelles sources de déstabilisation, imposent de concevoir l’OTAN de demain, tant du point de vue du champ d’intervention de l’Alliance – géographique et opérationnel – que de son fonctionnement.

Au-delà de la préparation du Sommet de Varsovie, qui se tiendra à l’été prochain, il s’agit donc d’identifier quelques pistes de réflexion susceptibles de renforcer la place de l’OTAN et d'assurer sa légitimité.

Conçue en 1949 pour répondre à la menace soviétique, l’OTAN aurait pu être dissoute en même temps que le Pacte de Varsovie. La fin de la Guerre froide, marquée par l’effondrement de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS), privait en effet l’Alliance Atlantique et son organisation militaire, l’OTAN, de son ennemi historique. Il était donc légitime de se demander si cela ne la privait pas même de sa raison d’être.

La persistance d’une fragilité européenne, particulièrement liée à la poudrière des Balkans, a , un temps, éloigné les critiques formulées à l’encontre de l’OTAN, avant que les attentats du 11 septembre 2001 ne la fassent basculer dans une nouvelle ère d’élargissement de ses missions. La crise russo-ukrainienne, ouverte depuis l’automne 2013, a recentré l’OTAN sur ses fondamentaux, avec la réapparition d’une menace russe dont l’ombre plane sur les États les plus orientaux de l’Union européenne.

Cependant, malgré cette résurgence d’une opposition est-ouest, dont la ligne de fracture s’est déplacée, l’OTAN n’est évidemment pas aujourd’hui la même organisation que lors de sa fondation.

Si, au cours des années 1990, la persistance d’une fragilité européenne et la crise des Balkans ont permis à l’OTAN de se maintenir, la décennie 2000 a parfois donné le sentiment d’un tâtonnement : d’un côté, la multiplication des missions de tout ordre – humanitaire, protection de grands événements, lutte contre le terrorisme, police du ciel – et, de l’autre, l’expansion géographique – poursuite de la « porte ouverte » et développement des partenariats mondiaux.

Finalement, c’est le Sommet de Lisbonne, en 2010 qui a permis à l’Alliance, en se dotant d’un nouveau concept stratégique, de clarifier ses missions.

Si les missions de l’OTAN se sont diversifiées au fil des années, l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord reste au cœur de la solidarité qui lie les membres de l’Alliance. Pour rappel, il stipule que « Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord. » Il faut d’ailleurs ajouter que depuis le Sommet du Pays de Galles, les cyber-attaques sont prises en compte dans le cadre de cet article.

Aujourd’hui, le concept stratégique de l’OTAN, c’est-à-dire la doctrine politico-militaire de l’OTAN, ne repose plus seulement sur la notion de défense collective qu’incarne l’article 5.

En effet, le concept stratégique actuel « Engagement actif, défense moderne », établi lors du Sommet de Lisbonne, précise que « l’Alliance a le devoir et la volonté de continuer à remplir efficacement trois tâches fondamentales essentielles : la défense collective, la gestion de crise, la sécurité coopérative ». La défense collective suppose que les membres de l’Alliance se prêteront toujours assistance mutuelle contre une attaque, conformément à l’article 5 du Traité de Washington. La gestion de crise permet à l’OTAN, grâce à la diversité de ses capacités d’intervention, politiques et militaires, d’agir sur la gamme complète des crises, que ce soit avant, pendant ou après un conflit. La sécurité coopérative a pour objectif de permettre à l’Alliance d’infléchir les développements politiques et sécuritaires intervenant au-delà de ses frontières, grâce au renforcement des partenariats, en contribuant activement à la maîtrise des armements, à la non-prolifération et au désarmement, et en maintenant sa porte ouverte à l’adhésion de toutes les démocraties européennes qui répondent aux normes de l’OTAN.

L’éclatement de la crise russo-ukrainienne et le renforcement de la menace terroriste au sud ont conforté la pertinence du nouveau concept stratégique, qui a été confirmé lors du Sommet du Pays de Galles en 2014 à Newport.

Newport a en effet démontré une prise de conscience par les Alliés d’un nouveau paysage sécuritaire, et la volonté d’endiguer le désarmement structurel des défenses européennes engagé depuis plus de vingt ans, sous la pression des crises économiques et d’une certaine démobilisation post Guerre froide.

Plusieurs décisions majeures ont été prises lors de ce sommet, notamment l’adoption d’un plan d’action réactivité, le RAP, qui comprend un ensemble de mesures articulées en deux volets : des mesures d’assurance, visant à répondre à la crise russo-ukrainienne et à renforcer l’unité de l’Alliance face aux actions de la Russie ; des mesures d’adaptation, visant à adapter de manière plus durable l’Alliance aux évolutions de son environnement stratégique et à renforcer sa réactivité et sa flexibilité.

Parmi les mesures d’adaptation que comporte le RAP, les travaux de définition et de mise en œuvre ont progressé « significativement » sur les aspects suivants :

Premièrement, le renforcement de la réactivité de la Force de réaction de l’OTAN – NATO Response Force, ou NRF – à travers la réorganisation de sa structure en trois Brigades. La Force de réaction de l’OTAN, qui permet actuellement de déployer 5 000 hommes en 30 à 60 jours, pourra compter désormais jusqu’à 40 000 soldats.

Deuxièmement, la définition des paramètres principaux de la force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation de l’OTAN, dite VJTF, qui doit pouvoir mobiliser un Bataillon – 800 hommes – dans les deux jours, et une Brigade – 5 000 à 7 000 hommes – dans les cinq à sept jours, et ce partout dans le monde. En 2016, la VJTF est dirigée par l’Espagne. Sept Alliés, dont la France, ont déjà offert d’assumer le rôle de pays chef de file les années suivantes.

Troisièmement, l’établissement d’éléments de commandement et de contrôle, dits unités d’intégration de forces – NATO Force Integration Units, ou NFIUs – sur le territoire de huit Alliés orientaux : la Pologne, les États Baltes, la Roumanie, la Bulgarie, la Hongrie et la Slovaquie. Ces éléments faciliteront un éventuel déploiement de la VJTF et assureront une présence physique de l’OTAN. Par ailleurs, les 28 États membres se sont engagés à consacrer 2 % de leur produit intérieur brut au titre de la Défense, et 20 % de cet effort à l’investissement dans les futurs équipements militaires à l’horizon 2025.

Comment fonctionne institutionnellement l’OTAN . La politique de l’Alliance et les actions militaires de l’OTAN sont mises en œuvre par des instances qui ont su se renouveler au cours des dernières années.

-Au sommet de l’Alliance, le Conseil de l’Atlantique Nordprend ses décisions à l’unanimité, sur la base des travaux préparatoires réalisés par les Comités, dont les principaux sont le Groupe des plans nucléaires et le Comité militaire. Si elle ne fait pas partie des instances de l’Alliance d’un point de vue institutionnel, l’Assemblée parlementaire de l’OTAN réunit 257 parlementaires issus des 28 pays membres de l’Alliance atlantique.

-Côté militaire, l’OTAN est pilotée par le Comité militaire, chargé de recommander aux autorités politiques de l’Organisation les mesures qu’il juge nécessaires à la défense commune de la zone de l’OTAN, et de mettre en œuvre les décisions qui concernent les opérations et missions de l’OTAN, en transmettant notamment des directives aux deux commandements suprêmes.

Jusqu’en 2002, les deux commandements stratégiques de l’OTAN étaient le Commandement allié en Europe, dit ACE, établi en 1951, et le Commandement allié de l’Atlantique, dit ACLANT, créé un an plus tard.

Ce schéma a été remis en cause lors du Sommet de Prague en 2002, qui a décidé de la réorganisation de la structure de commandement selon une répartition fonctionnelle des tâches. L’ACE a été remplacé par le Commandement allié Opérations, dit ACO, responsable de toutes les opérations de l’Alliance et dont le quartier général est le SHAPE, près de Mons en Belgique. L’ACO se compose d’un petit nombre de Quartiers Généraux permanents ayant chacun un rôle spécifique, comme celui de Brunssum ou de Naples.

L’ACLANT a, quant à lui, été remplacé par le Commandement allié Transformation, dit ACT, chargé de la transformation de la structure, des forces, des capacités et de la doctrine militaires de l’OTAN, et dont le siège est situé à Norfolk aux États-Unis.

L’ACTest placé sous la responsabilité du Commandant suprême allié Transformation, actuellement le général français Denis Mercier, qui a pris ses fonctions le 30 septembre 2015 à la suite du général Jean-Paul Paloméros et du général Stéphane Abrial. Depuis la réintégration de notre pays au sein du commandement militaire intégré, le poste de commandant de l’ACT est dévolu à un officier français.

Le SACT supervise la transformation des capacités militaires de l’OTAN, mène la transformation militaire de l’Alliance, en développant une analyse prospective des futurs défis pour la sécurité, en préparant l’interconnexion des forces, et en encourageant le développement de capacités interopérables novatrices.

Dans la foulée de l’adoption du dernier concept stratégique à Lisbonne, une vaste réforme de la structure de commandement a été engagée, afin de gagner en souplesse et de réduire de 13 000 à 8 000 le nombre de personnels au sein des deux commandements suprêmes.

Par ailleurs, l’Alliance peut également compter sur le Secrétariat international, les Agences de l’OTAN, dont le nombre a été réduit à trois, ainsi que les centres de formation et les centres d’excellence.

 

Évaluation de la place de la France dans l'Otan

La France n’a jamais complètement quitté l’OTAN, et s’en est fortement rapprochée depuis le début des années 1990.

Comme chacun le sait, la France a toujours été un allié de premier plan de l’OTAN, et ce dès l’origine.

En tant que membre fondateur, elle participe pleinement aux missions de l’OTAN de 1949 à 1966. La France est un membre actif, comme en témoigne la forte présence des infrastructures de l’OTAN sur son territoire. À la suite de quelques tensions, le général de Gaulle, le 7 mars 1966, adresse une lettre au président Johnson faisant état de sa volonté de quitter le commandement militaire intégré.

La décision de se retirer des états-majors militaires de l’organisation ne remet nullement en cause l’engagement français à prendre part à la défense collective de l’Alliance : il s’agit, selon la formulation du général de Gaulle, de « modifier la forme de notre Alliance sans en altérer le fond ». Après 1966, l’engagement de la France auprès de l’OTAN a perduré, que l’on pense à la contribution aux orientations politiques de l’organisme, de ses engagements au titre de la défense collective ou de sa participation aux opérations de gestion de crise. La solidarité de la France avec ses Alliés ne s’est ainsi jamais démentie pendant les périodes de tension de la Guerre froide, de la crise des missiles de Cuba à celle des euromissiles.

À la fin de la Guerre froide, le président Mitterrand a proposé l’organisation d’un Sommet de l’OTAN destiné à débattre de la stratégie à adopter dans un monde devenu « apolaire » et la France a participé à la définition du nouveau concept stratégique, adopté en 1991. La France a par la suite participé aux opérations de gestion de crise en Bosnie dès 1993, puis a intégré l’IFOR et la SFOR. Avec près d’une centaine d’avions sur un millier déployés et son Groupe aéronaval, la France a été le premier contributeur européen à l’opération « Force alliée » en ex-Yougoslavie au printemps 1999, participant à tous les types de missions – bombardement, appui au sol, renseignement et observation, ravitaillement en vol, extraction d’équipages. Elle a, par ailleurs, apporté une contribution « significative » à la Force internationale d’assistance à la sécurité, la FIAS, en Afghanistan, placée depuis 2003 sous le commandement de l’OTAN.

Finalement, sur la volonté du président Sarkozy, le plein retour de la France dans les structures intégrées de l’OTAN est confirmé lors du Sommet de Strasbourg-Kehl des 3 et 4 avril 2009. La France rejoint le Comité des Plans de Défense mais reste en dehors du Groupe des Plans nucléaires. En pratique, le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN se traduit par le déploiement de plusieurs centaines de militaires français dans la quinzaine d’états-majors de la structure militaire de l’OTAN et l’obtention par la France de deux postes à responsabilité : le Commandement suprême allié chargé de la transformation de l’OTAN et le Commandement interarmées basé à Lisbonne, qui a autorité notamment sur la Force de réaction rapide.

Le rapport « Védrine » sur les conséquences du retour de la France dans les structures militaires intégrées de l’OTAN, remis au président de la République en novembre 2012 a conclu qu’une « (re)-sortie française du commandement intégré n’est pas une option ».

Dans son rapport, Hubert Védrine note que la France a retiré un surcroît d’influence de sa pleine participation à l’OTAN

Tout d’abord, ce retour a permis de « franciser » les structures de l’OTAN, puisque la participation française a triplé s’agissant des personnels militaires. L’octroi de postes importants, comprenant notamment un des deux Commandements suprêmes, va également dans ce sens. Ensuite, en ce qui concerne l'influence sur l’organisation de l’OTAN, la France a joué un rôle moteur pour en rationaliser le fonctionnement, hiérarchiser les priorités, refondre les procédures, ramener le nombre des Agences de quatorze à trois, en en espérant une économie de 20 %, et réduire la structure de commandement. Toutefois, Hubert Védrine se montrait notamment perplexe s’agissant de la capacité des industriels français, et plus largement européens, à tirer bénéfice des dépenses militaires des pays de l’OTAN.

Force est toutefois de constater que si la stratégie française a rencontré quelques succès dont il convient de retirer une certaine fierté, de multiples questions demeurent en suspens.

En ce qui concerne les points satisfaisants, il s’agit premièrement de l’intégration de nos priorités en amont du processus de décision de l’OTAN : nous sommes aujourd’hui présents beaucoup plus tôt dans le processus de gestion de crises de l’Alliance et de préparation d’options militaires, lorsque cela est nécessaire. Deuxièmement, la France a également encouragé efficacement l’OTAN à réformer la structure de commandement intégrée mais cette démarche est délicate, car nombreux sont les États-membres qui souhaitent conserver des états-majors ou structures de l’Alliance sur leur sol. Troisièmement, notre vision stratégique est mieux prise en compte. Ainsi, la directive politique approuvée par les ministres de la Défense le 24 juin 2015 et précisée le 23 juillet 2015 par la directive complémentaire du Comité militaire reprend notre préoccupation quant à la nécessité, au regard de la situation sécuritaire changeante sur les flancs est et sud de l’Alliance, d’assurer un équilibre entre les menaces identifiées sur ces flancs, mais aussi quant au rôle de certaines capacités comme la défense antimissile. Quatrièmement, il convient de souligner l’approfondissement de la relation de confiance que nous entretenons sur le plan militaire avec nos plus proches alliés, et en particulier les États-Unis. Le soutien apporté par les États-Unis à nos opérations au Mali ou en Centrafrique est aussi le résultat direct des habitudes de travail en commun prises au sein de l’OTAN. Cinquièmement, les opérations nationales françaises ont été reconnues comme contribuant à la sécurité de l’Alliance dans son ensemble, et à la définition de cibles pour la déployabilité des forces. Celles-ci nous permettront, à terme, de nous assurer que nos Alliés disposent des capacités dont nous pourrions avoir besoin lors de nos opérations, qu’elles se déroulent dans le cadre national, dans le cadre de l’Union européenne ou dans le cadre de l’OTAN. Sixièmement, nos appréciations opérationnelles sont mieux prises en compte par la chaîne de commandement de l’OTAN : l’évaluation française de la situation sur les théâtres d’opérations est désormais pleinement intégrée aux travaux menés par la chaîne de commandement. Septièmement, s’agissant de la promotion de nos intérêts industriels, l’OTAN est aussi un vecteur de notre diplomatie économique. La France est aujourd’hui mieux placée pour mettre en valeur ses industriels, notamment les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI), dans les appels d’offres conduits par l’OTAN, ou liés à cette organisation. Huitièmement, nous en avons parlé, la France est représentée à des postes clés.

Les questions en suspens sont nombreuses. D’abord, concernant la question des forces, il est difficile d’ignorer les reproches qui sont régulièrement adressés à la France s’agissant du non-respect de ses engagements d’affectation de personnels. Nous n’en pourvoyons que 75 % et, compte tenu de l’engagement de nos forces en Opérations Extérieures comme sur le territoire national, la France a très peu participé à l’exercice Trident Juncture de l’automne 2015. Si l’enjeu pour notre pays est bien évidemment de parvenir à maintenir l’équilibre entre défense intérieure et capacité à projeter nos forces, il n’en demeure pas moins que nous devrions davantage respecter nos engagements.

Ensuite, l’appréciation du coût budgétaire de la réintégration de la France dans le commandement militaire intégré est complexe. La Cour des comptes a remis un rapport consacré à la question en 2012, sur saisine de la commission des Finances de l’Assemblée nationale. Selon les estimations de la Cour des comptes, le montant de la participation financière française au budget de l’OTAN atteignait 325,86 millions d’euros en 2011, alors qu’elle se serait établie à 264,86 millions d’euros sans la réintégration au sein du commandement militaire intégré. Si l’augmentation du coût budgétaire de la participation à l’OTAN a crû pour la France, celle-ci ne s’explique pas exclusivement par la réintégration, mais plutôt par l’importante augmentation du budget de l’OTAN depuis 2007 en raison de l’évolution de l’opération afghane. Le budget total de l’OTAN est ainsi passé de 1 875,49 millions d’euros en 2007 à 2 419,25 millions d’euros en 2011.

Le surcoût pour la France, strictement lié à la pleine participation aux structures intégrées, s’élève donc à 61 millions d’euros, ce qui est inférieur aux prévisions du ministère de la Défense, qui s’élevaient à 79 millions d’euros. Pour autant, le surcoût définitif de la réintégration et, plus largement, de la participation française à l’OTAN, demeure difficile à établir à long terme. À titre d’exemple, la pleine participation au budget « investissements » est progressive et ne sera pas atteinte avant 2020, et c’est seulement à cet horizon que le surcoût final total pourra être mesuré.

Par ailleurs, le retour sur investissement pour les industriels est insuffisant. On ne tire pas suffisamment bien notre épingle du jeu. Si des actions ont déjà été entreprises – mise en place d’un réseau d’agents de la Direction générale de l’armement (DGA) présents à la représentation permanente et dans les agences de l’OTAN, diffusion des appels d’offres de l’OTAN sur la plateforme des achats du ministère de la Défense, réunions régulières entre les représentants des entreprises françaises d’armement et la représentation permanente de la France auprès de l’OTAN – il conviendrait de les compléter en sensibilisant davantage les petites et moyennes entreprises ainsi que les entreprises de taille intermédiaire aux opportunités que représente l’OTAN et à ses besoins, en renforçant la capacité d’analyse et d’anticipation de la DGA par un accroissement de personnel au sein du bureau OTAN 

Le prochain Sommet des chefs d’État et de gouvernement, qui se tiendra à Varsovie à l’été prochain, sera l’occasion de préciser la position de l’OTAN face à la résurgence d’une menace à l’est, d’affiner les modalités de son action sur le flanc sud, et de réfléchir aux prochaines évolutions de l’OTAN.

Premièrement, il est nécessaire d’adapter la réponse de l’OTAN en fonction des théâtres. La nature des menaces varie fortement selon les fronts. L’OTAN doit être perçue comme une boîte à outils, permettant de fournir une solution adaptée aux différents États membres de l’Alliance. Ainsi, à l’est, la crise russo-ukrainienne a ravivé le risque d’affrontements inter-étatiques. Au-delà d’une opposition conventionnelle, cette crise a également rappelé brutalement combien les frontières n’étaient pas figées et l’intégrité territoriale des différentes nations potentiellement menacée. Dans la continuité du Sommet de Newport, il convient d’afficher la bannière de l’OTAN à l’est, sans contribuer à l’escalade, via des mesures de réassurance. Au sud et au Moyen-Orient, à l’inverse, les conflits naissent de la « dés-étatisation » dans des régions entières. Par ailleurs, la menace terroriste et extrémiste a déjà frappé sur le territoire même des membres de l’Alliance. Dans la continuité de l’expérience libyenne, il conviendrait probablement d’utiliser l’OTAN comme un réservoir de capacités : fourniture d’un état-major reculé mais proche du théâtre comme celui de Naples lors de l’intervention en Libye, utilisation des capacités en matière de renseignement et d’information, recours aux capacités de ravitaillement, notamment.

Par ailleurs, il convient d’approfondir les missions que l’OTAN exerce déjà, en matière de lutte contre le terrorisme et de cyber-sécurité. Plus largement, il est indispensable de mener une réflexion sur le contenu de l’article 5, alors que le Sommet de Newport a déjà été l’occasion pour les chefs d’État et de gouvernement d’étendre le champ de l’article 5 afin d’y inclure les cyberattaques. Il ne faut évidemment pas s’interdire, à l’avenir, de rendre compétente l’OTAN pour la résolution de conflits encore très peu présents. C’est notamment le rôle de l’ACT d’anticiper les menaces et risques émergents, y compris jusqu’à l’horizon 2040. D’après nous, cette évaluation doit continuer à s’exercer à 360 degrés, de l’Arctique au flanc sud, même s’il est certain que pour l’ensemble de l’Alliance, l’Afrique subsaharienne n’est pas vraiment un terrain historique. C’est pourtant là que naîtront nombre de conflits du futur, liés au changement climatique et à la raréfaction des ressources naturelles.

Deuxièmement, il faut préciser la complémentarité entre l’OTAN et ses partenaires. Ceci passe d’abord par la prise de conscience du pivot américain. Force est de constater que les États-Unis ont lancé, sous l’administration Obama, une politique de pivot stratégique réorientant fortement leur intérêt vers le Pacifique et l’Asie. Le lien transatlantique, raffermi par la crise russo-ukrainienne, n’a jamais semblé aussi ténu. Il découle de cet état de fait une européanisation à marche forcée de l’Alliance. Ce mouvement n’est pas non plus illogique, alors que 26 des 28 membres de l’Alliance sont situés du côté européen de l’Atlantique. C’est pourquoi il est nécessaire de conforter les relations entre l’OTAN et l’Union européenne, afin d’assurer leur complémentarité, tant dans les domaines capacitaires qu’opérationnels. Nous militons pour que la France joue pleinement son rôle dans l’une comme dans l’autre organisation, et plaidons en faveur d’un renforcement de la coopération et de la coordination entre les deux organisations. Si le Sommet de Newport a reconnu la contribution de l’Union européenne à la sécurité de l’espace euro-atlantique, il convient d’aller encore plus loin, notamment dans les capacités du haut du spectre.

 

Les deux principaux enjeux de la réflexion sur le partenariat UE-OTAN concernent, d’une part, la préservation de la dimension militaire de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) dans la gestion des crises, et, de l’autre, la limitation du champ d’action de l’OTAN à son cœur de métier militaire.

Mais s’il y a bien un « moment européen » pour l’OTAN, les défis sont encore nombreux. En effet, la transcription des intentions politiques en actions stratégiques militaires concrètes sur le long terme semble être délicate, en raison de réticences persistantes à tous les niveaux.

En parallèle, il est indispensable de préciser les relations entre l’OTAN et l’Organisation des Nations unies (ONU), tant l’OTAN n’a pas vocation à être le bras armé de l’ONU, et il peut arriver qu’elle intervienne en dehors du cadre onusien.

Enfin, le fil rouge du Sommet de Varsovie sera l’adaptation à long terme de l’Alliance. Concernant l’ordre du jour, trois sujets délicats, susceptibles de diviser les Alliés, pourraient figurer au centre des débats du sommet de Varsovie. Premier sujet, la suite à donner au plan d’action pour la réactivité adopté au sommet du Pays de Galles, qui pourrait, comme le souhaitent les Alliés orientaux, marquer le retour de l’OTAN à une posture militaire rigide de défense collective exclusivement tournée vers l’est. Deuxième sujet, la défense antimissile balistique, avec l’objectif affiché par les États-Unis, soutenus par d’autres Alliés, de déclarer la capacité opérationnelle initiale de la défense antimissile balistique de l’OTAN, alors même que les éléments permettant de garantir un contrôle à vingt-huit, opérationnel et politique, de la capacité ne sont pas réunis.

Troisième sujet, la question de l’élargissement de l’Alliance, à travers l’examen de la candidature du Monténégro.

L’élargissement de l’OTAN est une question délicate, et nous mettons en garde contre le risque de perdre en cohésion ce que l’on gagne en extension. À l’heure actuelle, quatre candidats sont officiellement reconnus : le Monténégro, l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine, la Bosnie-Herzégovine et la Géorgie. Nous soutenons le processus d’adhésion en cours du Monténégro et nous considérons qu’à terme, il est de l’intérêt de l’OTAN d’intégrer les pays qui se situent au sein des frontières de l’Europe et de la zone actuelle de l’OTAN, comme la Macédoine et la Bosnie. En revanche, l’adhésion éventuelle de la Géorgie ou de l’Ukraine pose fondamentalement la question du risque d’atteinte à la crédibilité de l’article 5.

Par ailleurs, si les exigences de nos partenaires les plus orientaux doivent être prises en considération, nous ne souhaitons pas que l’Alliance revienne à une posture statique qui serait susceptible de mener à l’escalade.

 

En ce sens, il semble bien nécessaire que quatre objectifs parallèles soient poursuivis dans la perspective du sommet de Varsovie.

Tout d’abord, il est essentiel de maintenir la cohésion au sein de l’Alliance, alors même que l’ouverture de deux fronts géographiques pourrait diviser les Alliés.

Ensuite, poursuivre la mise en œuvre du plan d’action pour la réactivité décidé au Sommet de Newport, autour des notions-clefs de flexibilité et de réactivité. Elles seules, et non une posture de déploiements statiques, peuvent assurer la sécurité à long terme de l’Alliance dans le contexte actuel. Elle est certainement très exigeante pour beaucoup d’Alliés, en particulier européens, mais les efforts de défense doivent être équitablement partagés, et l’OTAN ne peut revenir à une posture rigide reposant sur le positionnement permanent de forces, qui nous ramènerait trente ans en arrière.

Il convient également de veiller à ne pas pousser à l’escalade avec la Russie : l’OTAN doit être, par sa posture dissuasive, une partie de la solution, mais ne doit surtout pas ajouter au problème.

Enfin, il faut veiller à la soutenabilité des décisions qui seront prises, en termes de ressources humaines mais aussi financières. Alors qu’aujourd’hui les menaces sont multiples, les ressources humaines, les capacités militaires et les moyens financiers des Alliés sont limités.

 

En guise de conclusion, bien que la France ne participe pas au groupe de planification nucléaire, elle participe, à la culture stratégique nucléaire de l’Alliance, notamment face au groupe des pays qui sont contre. Ce travail d’influence et de conviction est important, car beaucoup de nos alliés ont perdu toute culture de dissuasion nucléaire.

Robert Carmona

 

 

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